重庆市规划和自然资源局

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光明日报1月17日:打造山水之城 建设美丽之地

  日期:2020年01月17日


—重庆市山水林田湖草生态保护修复试点调查
重庆山水林田湖草修复治理情况调研组


  编者按

  生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。习近平总书记2019年4月在重庆考察调研时强调,重庆要“加强生态保护与修复,筑牢长江上游重要生态屏障”。作为国家第三批山水林田湖草生态保护修复工程试点城市,重庆牢记总书记嘱托,抓住“一体化”牛鼻子,把准“保护、创新、惠民”三个关键,取得了“山青、水秀、林美、田良、湖净、草绿”修复成果和“好事办好、百姓叫好”民生效果。2019年年底,重庆山水林田湖草修复治理情况调研组先后走访15个项目现场、2个监测调度中心和重庆农村土地交易所,召开4次座谈会,同63位专家、基层干部群众进行了访谈,深入了解重庆开展山水林田湖草生态保护修复试点工作的情况。

  重庆是著名的山城、江城,也是长江上游生态屏障的最后一道关口,对长江中下游地区生态安全承担着不可替代的作用。集“大城市、大农村、大山区、大库区”于一体,重庆市在国家生态保护大局中地位重要、作用独特。

  2016年1月、2019年4月,习近平总书记两次亲临重庆考察,指出重庆要“在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用”。总书记的殷殷嘱托,为重庆市生态环境修复治理指明了方向。2017年,重庆结合长江水环境保护压力大、两江沿线地质灾害防治形势严峻、历史遗留矿山地质环境恢复治理任务重等突出问题,积极申报开展国家山水林田湖草生态保护修复工程试点。2018年,重庆获批成为全国唯一一个在大城市开展生态保护修复工程试点的省市。

  秉承“山为骨、水为脉、林田湖草为肌体”的思路,坚持全市“一盘棋”统筹布局,重庆推进了7大类、近300个生态修复项目。试点两年多来,“山青、水秀、林美、田良、湖净、草绿”修复画卷徐徐展开,直接惠及千万市民,还吸引国内外游客争相“打卡”,给重庆这座“网红”城市增添了不少靓丽的生态名片。

  1 展现“共抓大保护、不搞大开发”的担当作为

  广阳岛,长江上游第一大江心岛屿,全岛江水环抱,白鹭栖息,是重庆独具特色的自然生态资源。然而这座岛屿的定位,历经数次更迭。

  曾经,广阳岛被列为重点开发对象,持续10多年投入大量资金动迁居民、整治土地,先后规划了300万平方米的房地产用地,计划实行“整体规划、整体招商、整体开发”。随着习近平生态文明思想深入人心,人民群众日益期盼美好的生态环境,重庆摒弃大开发的发展思路,下决心守护住长江中心的这一抹绿色。

  2019年5月,重庆市审议通过《广阳岛片区规划实施方案》,划定山体、水系、绿地系统、景观视线通廊,严控建设规模和开发强度,房地产开发用地全部取消,岛内公共建筑规模不超过20万平方米。2019年8月,重庆市人大常委会通过《关于加强广阳岛片区规划管理的决定》,实施自然恢复、生态修复,广阳岛生态保护修复迈上法治化轨道,进一步增强了“生态岛”规划的刚性约束。

  一座岛屿的发展定位和存在形态,背后联结的是国家大势。大势所趋,顺势而为。广阳岛的价值取舍,彰显了重庆落实“共抓大保护、不搞大开发”方针的坚定信念。

  保护好一江碧水,更要守护好青山底色。在重庆主城区,缙云山、中梁山、铜锣山、明月山纵贯南北,并称“四山”,既是重庆的天然生态屏障,又是巴渝历史文化之根,被誉为“山城重庆的脊梁”。但也存在长期过度开发、私搭乱建、挖山采矿等问题,破坏了生态环境。

   2018年,“四山”纳入重庆山水林田湖草生态保护修复工程试点。2019年4月,重庆市政府通过《主城区“四山”保护提升实施方案》,将“四山”定位为“城市绿肺、市民花园”,通过恢复自然生态、保护历史文化,为市民提供高品质的公共空间。

   以铜锣山为例,20世纪八九十年代,一些村社集体和乡镇企业开矿炸山取石,为城市建设提供了大量建材。2012年采石场全面关闭,遗留的41个大小废弃矿坑如大地上的疮疤,安全隐患突出、生态退化严重。重庆市通过统筹开展山上、山腰、山下系统修复治理,规划串联12个大型有水矿坑,打造了铜锣山国家矿山地质公园。目前,已修复治理废弃矿坑2300亩,绿翡翠般的水体、就地取材的石板路和栽种的树苗花草,让人难以相信这里曾是千疮百孔的废弃矿坑,如今这里被市民称为“重庆小九寨”。

  处理好生态环境保护和经济发展的关系是新时代的一个重大命题。重庆市从全局谋划一域、以一域服务全局,深刻认识到加强生态文明建设是大势所趋、责任所系、发展所需、问题所迫、民心所向,市委、市政府专门出台《关于深入推动长江经济带发展加快建设山清水秀美丽之地的意见》,制定实施生态优先绿色发展行动计划,深入开展碧水、蓝天、绿地、田园、宁静环保“五大行动”,统筹山水林田湖草一体化保护和修复,把人民群众对美好生活的向往、厚重的历史责任感落实在保护好长江这一功在当代、利在千秋的事业上。

  2 跑出改革创新的生态修复“加速度”

  2019年10月,重庆首宗历史遗留废弃矿山——渝北区曹家山煤矿土地复垦项目完成指标交易。这是继地票拓展“生态功能”允许农村建设用地复垦为林地指标交易后,地票“生态功能”拓展的又一创新探索。

  早在十年前,经中央授权,重庆持续探索并逐步完善了独具特色的地票制度,成为城乡统筹重要的制度性成果。生态修复试点中,重庆拓展地票功能,允许复垦为宜林地形成“生态地票”,复垦成林地的,5年后还可形成“林票”进行二次交易。同时,出台了历史遗留废弃矿山复垦指标交易办法,废弃矿山生态修复后也可作为地票交易。复垦、修复指标市场化交易机制,既有效盘活了农村闲置低效用地,增加了农民财产性收入,又大大提高了社会资本参与生态修复的积极性。

  2019年3月,重庆主城的江北区与远在数百公里外的酉阳县签订森林覆盖率横向补偿协议,江北区以造林1000元/亩、管护100元/亩,购买酉阳县7.5万亩森林指标。森林横向补偿将绿水青山变为金山银山,让保护生态的地方不吃亏、能受益,有力形成共建共享共抓生态保护的格局,成为两地干部群众的共同选择。

  制度创新为我们开展生态保护修复提供了抓手,同样,技术创新又实现了对所有山水林田湖草生态保护修复工程的全流程、精细化监管。”重庆市规划自然资源局相关负责人介绍。

  调研组走进重庆生态修复试点调度办公室,硕大的屏幕上,自动弹出一个信息框,正在向系统提交资料、图片、视频等验收材料,生态修复试点项目进展情况一目了然。

  这是重庆市利用三维实景、遥感影像技术创新打造的智能化在线监管平台——山水林田湖草生态保护修复工程信息管理平台。利用该平台,实现对所有试点项目从开工到竣工的动态监管、影像对比、绩效评价和管理的精细化、可视化、透明化和动态化。

  据管理平台统计,截至2019年年底,累计完成投资54.31亿元、132个项目,国家绩效指标总体实现率超过60%。特别是渝北“巴渝乡愁”土地整治、九龙坡跳蹬河综合治理工程入选自然资源部生态保护修复典型案例,吸引广东、河南、云南、四川、新疆等省市前来交流取经。

  调研发现,重庆市在生态修复试点中积极推进机制、资金、政策和技术创新,涌现出“两江四岸”城市主轴有机更新、边角地社区公园、水体生物链修复、区县横向森林指标补偿、废弃矿山复垦指标交易、矿坑消纳渣土平衡资金、文旅结合推进土地综合整治、委托村居组织实施项目等综合治理新模式新方法,提高了生态修复的协调力、统筹力和监管力,获评2019年度重庆市民最喜爱的十大改革之一。

  3 画好共建共享的生态惠民“同心圆”

  跳蹬河,是长江一级支流,曾经给沿线居民带来美好回忆。“小时候,跳蹬河的水又清又亮。”家住中梁山街道的李婆婆说,“那时小鱼小虾到处都是,娃儿们夏天还去游泳、耍水。大人们就在河边洗衣服、摆龙门阵,有时候也会打水回家。”

  从20世纪80年代末起,大量小企业、小作坊开始在跳蹬河沿岸聚集,造成河道淤塞、管网老化、污水横流,既危及长江上游生态安全,又严重影响周边群众生活质量。

  2018年,跳蹬河河道及沿岸生态综合整治拉开序幕。整个生态保护修复工程拆除河道及周边违法建筑17.42万平方米,腾让河道生态空间44万平方米,新增河岸景观绿化31万平方米、生态护岸5.15公里。特别是采用“食藻虫控藻引导水体”生态修复技术,构建了一套“食藻虫—水下森林—水生生物—微生物”共生体系的河流水体生态自净系统,昔日人人嫌弃的“臭水沟”变身人人爱去的亲水公园。

  铁腕整治让绿水长流、青山常在的同时,重庆市还注重让秀美青山惠及更多群众。

  位于嘉陵江畔的缙云山是全国唯一在大城市里的国家级自然保护区。一度,这里农家乐野蛮生长、乱搭乱建,违法违规建设毁林占地,曾被中央环保督察点名。

  2018年下半年开始,重庆强力开展缙云山自然保护区综合整治。一方面,通过划定生态红线,实施自然保护区勘界定标,限制开发建设活动,坚决依法拆除违法建筑,推动复绿,让山更青、城更绿、氧更浓。另一方面,统筹考虑原住居民合法权益,积极探索生态搬迁,将生态保护价值高同时生产生活不便的核心区、缓冲区村民先期搬出安置,并生态赎买其林地、土地等,配套做好教育、医疗、社会、就业等民生保障工作,发放生态扶持和生产发展补助金360万元、救助金240余万元,开发巡山守卡护林员、保洁员等就业岗位300余个,实现了群众自愿配合搬迁的效果。

   “搬出去,生态也好了,生活也方便了,社保问题也解决了,我肯定要支持啊!”家住缙云山保护区核心区的张大爷说。目前,北碚区已有515位核心区、缓冲区村民签订搬迁协议,主动为生态腾空间,切实守好家门口的自然生态。

  产业转型的加法也在同步跟进。重庆市将生态保护修复与民宿旅游结合起来,探索发展“以房联营、以地入股、共建共享”的巴渝民宿产业,用好修复工程的生态景观成果和闲置土地、农房等资源,开发生态人文体验型旅游住宿服务产品,帮助更多的贫困户找到了致富的路子,实现了稳定增收、生态增值、长远脱贫。

  良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。在生态保护修复的实践中,重庆市进一步明确学好用好绿水青山就是金山银山“两山论”,走深走实产业生态化、生态产业化“两化路”,综合考虑区域主体功能定位、经济社会发展水平等,统筹自然生态要素和人为因素,探索体制创新、升级产业业态,将生态保护修复与脱贫攻坚、乡村振兴、城市提升等紧密结合起来,努力实现产业兴、百姓富、生态美的有机统一。

  4 建立高效长效生态修复机制的对策建议

  山水林田湖草生态保护修复,是一项长期艰巨复杂的系统工程。调研组发现,重庆的试点工作既取得了积极成效,也遇到一些共性问题,需要从体制机制上寻求突破。

  整合资金投入,提高资金使用效能。调研发现,生态修复存在资金规模、结构配套、时序安排等方面缺口现象:一方面,有严控地方债务风险、解决历史欠账等多方面限制,加之单个项目只能使用一次国家专项资金,地方财政配套资金保障压力增大;另一方面,从工程安排上看,资金需求存在“前大后小”的客观情况,一些涉及拆迁的项目更是如此。调研组建议,深化机构改革成果,加快整合分散的生态修复资金,设立统一的生态修复财政专项;加大生态修复融资支持,纳入绿色金融重点扶持项目,推广“地票”“林票”等行之有效的制度成果,建立健全生态修复受益主体补偿贡献主体的机制,共同做大生态保护修复多赢蛋糕。

  整合标准规范,提升修复工作质量。调研发现,当前缺乏统筹山水林田湖草多要素的生态修复治理标准规范,地方试点中只能参考矿山修复治理、地质灾害防治、污水处理等方面的标准,系统性不强、指导性不够,容易出现“标准不一、措施打架、工程反复”等情况。调研组建议围绕系统谋划、科学实施、责权对等、客观评价的要求,加强制度标准建设,制定《生态修复技术规范》并纳入国家标准体系,涵盖空间规划、资金概算、工程建设、评价考核等工程实施管理全过程、自然生态各要素,确保修复工作科学、系统、规范开展。

  整合学科人才,支撑生态产业发展。一方面加强生态修复科学研究,结合各地自然地理条件、经济社会发展水平、面临的生态具体问题,进行生态保护学科理论及工程化修复、生态化修复等技术攻关,制定差异化保护修复方案和实施路线图;另一方面针对山水林田湖草一体化保护修复实践需求,充分挖掘当地生态资源优势和生态文化特色,加强产业技能人才培养,以学科建设和职业教育支持生态修复产业发展,实现区域生态产品供给能力和经济发展质量双提升。

  (作者:重庆山水林田湖草修复治理情况调研组)

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