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渝规资函〔2019〕1405号

 

重庆市规划和自然资源局关于

市政协五届二次会议第0176号提案的复函

 

民革重庆市委：

你们提出的《关于完善我市农村宅基地退出路径的建议》（第0176号）收悉。感谢你们对我市规划和自然资源管理工作的关心和支持！经与市发展改革委、市农业农村委共同研究办理，现将办理情况答复如下：

一、宅基地管理制度特点及存在的主要问题

《宪法》《物权法》《担保法》和《土地管理法》等法律关于农村宅基地所有权、用益物权、担保物权等方面的规定，形成了我国以“两权分离、主体特定；一户一宅、面积法定；限制转让、禁止抵押；无偿取得、无期限使用；分级审批、严格管理”为特点的农村宅基地管理制度。这些宅基地管理制度在保障农村村民居住权、维护农村社会稳定等方面发挥了重要作用，但随着经济社会发展变化、城乡人口流动加快等原因，现行宅基地管理制度主要存在以下几方面的问题：一是由于历史、继承、建新未拆旧等原因，一户多宅、超标准占地现象严重；二是由于缺乏有效退出机制，大量多占、超占宅基地“退不出”；三是由于“限制流转、禁止抵押”，使用宅基地获取收益受到限制，其财产权益难以实现；四是随着城镇化的推进，农业人口外出数量较大，农村宅基地闲置现象较为突出。

二、我市在农村宅基地制度改革方面的探索

为统筹城乡发展，改革完善农村宅基地制度。2008年以来，我市在完善宅基地退出机制、盘活利用农村宅基地方面进行了一系列有益探索。

（一）全面开展农村宅基地确权发证工作，夯实农村宅基地产权基础。为贯彻落实《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）精神，结合原国土资源部加快全国农村集体土地确权登记发证工作的总体部署，立足于我市“地房合一”优势，我市于2010年3月出台了《关于开展新一轮农村土地房屋登记发证工作的通知》（渝办发〔2010〕77号），全面启动了新一轮农村土地房屋登记发证工作，从2010年到2012年，历时三年时间全面完成全市农村土地房屋登记发证工作任务。累计核发集体土地所有权证8.04万本、宅基地及农房证书660万本、其他集体建设用地及房屋证书4.06万本，实现了“应发尽发”。

（二）开展地票制度和增减挂钩改革试点，探索农村宅基地复垦退出。2008年以来，我市开展以地票和增减挂钩为主的宅基地复垦退出试点，在保护耕地、保障农民权益、统筹城乡土地利用、促进新型城镇化发展、助推乡村振兴等方面发挥了重要作用。地票制度改革方面，2008年12月4日，重庆市在原国土资源部的指导下设立了农村土地交易所，开启了地票制度改革试验。把农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地，腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后，节余部分以市场化方式公开交易形成地票。截至2018年底，累计交易地票27.57万亩、538亿元，40余万户农户通过地票制度实现宅基地资产处置变现，实现了城市反哺农村，拓宽了乡村振兴资金渠道。增减挂钩方面，2008年6月，原国土资源部批准我市为全国挂钩试点地区，市委、市政府高度重视，将挂钩政策作为支持城乡统筹发展和社会主义新农村建设的一项重要政策工具，按照“试点先行、稳步推进、规范管理”的总体要求，积极稳妥推进。截至目前，我市共批准24个区县173个增减挂钩项目区实施规划，下达挂钩指标3146公顷。

（三）开展大足区农村宅基地制度改革，探索农村宅基地“三权分置”。2017年12月，经中央深改组批准，大足区在入市和征地试点的基础上增加宅基地制度改革试点任务，统筹协调推进农村土地制度改革三项试点。试点中，大足区探索制定了《大足区农村宅基地“三权分置”改革试点实施方案》等“1+3”政策体系。通过加强宅基地登记颁证，完善了宅基地权益保障和取得方式；通过明确有偿使用对象、适用范围和计费标准，探索建立了宅基地有偿使用制度；通过引导农民以地票等方式有偿退出，建立集体经济组织回购收储机制，探索了宅基地自愿有偿退出机制；通过下放宅基地审批权限、规范宅基地使用权流转管理，完善了宅基地管理制度；通过明晰宅基地“三权”权能，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。截至2018年底，农村宅基地确权登记31.5万宗、拆除“一户多宅”和“一宅超占”等违法建筑3万余平方米、收取有偿使用费15.6万元、有偿退出244亩，闲置农房租赁143户、年租金40余万元。

（四）开展建卡贫困户农房整宗地收益权收储，扎实助推易地扶贫搬迁工作。2017年8月，市发改委会同我局、市扶贫办、市农委印发了《“十三五”易地扶贫搬迁建卡贫困户农房整宗地收益权收储实施方案》（渝发改地〔2017〕1029号），正式启动农房整宗地收益权收储工作，按照农户自愿原则，确保“应收尽收”，收储价格标准原则上不得低于12万元/亩。为进一步做好易地扶贫搬迁工作，2018年7月，市政府办公厅印发了《关于进一步做好易地扶贫搬迁工作的通知》（渝府办〔2018〕11号），要求坚持“建新”必须“拆旧”、“一户一宅”规定，明确由原市国土房管局牵头，督促指导区县做好农房整宗地收益权收储和旧房拆除复垦。为防止新增地方政府隐性债务，调整规范易地扶贫搬迁融资方式，2018年6月国家下发了《关于调整规范易地扶贫搬迁融资方式的通知》，从2017年7月14日起，将易地扶贫搬迁融资方式由贷款融资统一规范为发行地方政府债券融资，并要求尽快偿还2017年7月14日后承贷的银行贷款及利息。截至今年4月15日，全市累计完成宅基地收储1.22万户，涉及4.83万人，支付收储资金5.43亿元。

（五）以巴渝民宿为载体，探索盘活利用闲置宅基地新路径。

2016年以来，我局积极响应中央和市委市政府脱贫攻坚、乡村振兴决策部署，以巴渝民宿为载体，发展扶贫民宿，就地盘活闲置宅基地和农房，逐步形成“共建共享、以房联营、以地入股、文旅融合、网络营销”发展模式，较好的盘活了闲置或低效利用的宅基地，拓展了农民增收致富的新渠道。截至目前在城口、巫溪、彭水、酉阳、石柱等5个区县建成7个扶贫民宿示范点，房屋100栋3.83万平方米、客房759间。累计接待游客4.87万人次，经营总收入391.88万元。其中：客房收入193.31万元，栋均2.69万元；联营农户餐饮和土特产收入198.57万元（不完全统计），户均3.55万元。受到有关区县和乡镇政府、农村集体经济组织、联营农户一致认可，中央电视台作专题深度报道，国务院扶贫督查组、自然资源部作为典型经验予以推介，社会效应日益扩大。

（六）搭建农村产权交易平台，以市场化方式引导承包地流转和集约化、规模化利用。近年来，按照国家和市委市政府的改革部署，我局积极推进农村产权交易市场服务体系建设，截至2018年底，全市已建成1个市级平台和31个区县农村产权交易平台，实现了涉农区县交易平台全覆盖，其中24个区县将市场体系延伸到乡镇，此外还招募发展会员22家，可为农村产权主体和各类新型农业经营主体提供信息发布、交易撮合、交易鉴证等服务。同时，积极完善交易制度，2017年1月市政府办公厅印发《重庆市农村产权流转交易管理办法》，进一步规范农村产权流转交易市场，保障流转交易各方合法权益，提高农村要素资源配置和利用效率。农村产权流转平台的发展，可为进城落户居民实现农地财产权利提供有效途径。截至2018年底，累计交易承包地经营权、林权等农村产权49万亩、30.57亿元，惠及12.46万农户。

三、下一步工作打算

下一步，我市主要从以下几个方面进一步做好农村宅基地制度改革和退出利用工作：

一是按照中央的统一部署，继续做好大足区农村宅基地制度改革试点，加大对宅基地“三权分置”等深层次重点难点问题的探索力度，加强案例分析研究，形成修改和完善相关法律法规及配套制度的建议。

二是按照市委市政府统一部署，在巩固好扶贫类巴渝民宿成效的基础上，引导工商资本利用闲置农村宅基地共同发展规模化、专业化、品牌化民宿产业，为乡村振兴作出新贡献。

三是继续做好建卡贫困户农房整宗地收益权收储工作，进一步助推易地扶贫搬迁工作。同时，进一步研究农村宅基地收储范围、资金筹集等关键问题。

四是继续深化地票改革，拓展地票生态功能，保障地票健康平稳运行，更好地助力农村宅基地盘活利用。继续深化农村产权交易市场服务体系建设，延伸服务链条，为承包地经营权等农村产权的盘活利用提供助力服务。

此复函已经董建国局长审签。对以上答复你们有什么意见，请填写提案办理情况征询意见表寄给市政协提案委和我局，以便进一步改进我局工作。

再次感谢你们对我市规划和自然资源管理工作的关心和支持！

 

 

重庆市规划和自然资源局

2019年5月6日

 

联系人：潘远生

联系电话：63158319

邮政编码：401147