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渝规资函〔2020〕1563号

重庆市规划和自然资源局关于市政协五届

三次会议第0466号提案的复函

罗玉平委员：

您提出的《关于优化调整“三线一单”、自然保护地、基本农田等空间管控单元的建议》（第0466号）收悉。感谢您对我市规划和自然资源管理工作的关心支持！经与市发展改革委、市林业局、市农业农村委、市生态环境局、市交通局共同研究办理，现将办理情况回复如下。

一、基本情况

一是关于“三线一单”。2018年6月，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出“省级党委和政府要加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单”的要求。目前，我市已制定《关于落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线制定生态环境准入清单实施生态环境分区管控的意见》，于今年3月送市政府常务会审议通过，其中：生态保护红线，延续2018年市政府发布的生态保护红线划定方案2.04万平方公里，并划定约0.6万平方公里一般生态空间，共计2.6万平方公里区域划入生态空间；环境质量底线，按照水、大气、土壤环境质量不断优化的原则，结合环境质量现状和相关规划、功能区划要求，考虑环境质量改善潜力，确定分区域分阶段环境质量目标及相应的环境管控、污染物排放控制等要求；资源利用上线，结合自然资源开发管控，提出分区域分阶段的资源开发利用总量、强度、效率等上线管控要求；生态环境准入清单，基于环境管控单元，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线落实到全市国土空间，聚类集成，按优先保护、重点管控、一般管控三大类划分 786个环境管控单元，细分为优先保护单元479个、重点管控单元188个、一般管控单元118个。

二是关于自然保护地。我市自1979年成立缙云山自然保护区、金佛山自然保护区以来，共建立各类自然保护地220个，其中：自然保护区58个（国家级7个、市级18个、县级33个）、风景名胜区36个（国家级7个、市级29个）、地质公园10个（国家级8个、市级2个）、森林公园83个（国家级26个、市级57个）、湿地公园26个（国家级22个、市级4个）、矿山公园3个（国家级2个、市级1个）、生态公园2个（国家级1个、市级1个）、世界自然遗产地2个。各类自然保护地的建立及保护工作的开展，对我市以崖柏、银杉、水杉、荷叶铁线蕨、川金丝猴、黑叶猴、林麝等为代表的珍稀濒危动植物，以及丰富的生物多样性与自然遗迹、自然景观保护起到了十分重要的作用。

三是关于永久基本农田。耕地是我国最为宝贵的资源，永久基本农田是耕地的精华，全面落实永久基本农田特殊保护对保障国家粮食安全和重要农产品供给等方面意义重大。2017年，我市完成永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建图册、入图库”五项工作任务，划定永久基本农田2424万亩。划定后，按照国家、我市保护要求，从严格控制建设占用、统筹永久基本农田保护与各类规划衔接、开展永久基本农田储备区划定、加强永久基本农田质量建设、强化永久基本农田管理，量质并重做好永久基本农田补划等方面强化保护，建立健全了永久基本农田“划、建、管、补、护”长效保护机制，实现了永久基本农田特殊保护。

二、存在问题

过去，受技术条件限制及认识上诸多误区影响，以及自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、生态保护红线、永久基本农田等保护单元编制单位不同、技术标准不一，全市各类保护单元普遍存在范围划定不规范不科学、交叉重叠严重、主要保护对象不清、原住居民较多、历史遗留问题和民生问题矛盾大等亟待解决的突出问题。据不完全统计：生态保护红线中，大量存在永久基本农田、矿业和油气资源、交通市政水利能源设施、人工商品林、现状镇村和农村居民点等，占生态保护红线总规模的20%、约0.4万平方公里；全市自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园、矿山公园、生态公园、世界自然遗产地中，存在109个建制乡镇、461个行政村以及人口较多的172个居民点，不利于资源保护与原住民生产生活需求。同时，我市具有长江、嘉陵江、乌江和大巴山、巫山、武陵山、大娄山为主体，平行山岭、次级河流为补充的生态格局特征，重要山脉、水体均已纳入各类保护单元予以保护，向东、向南穿越四川盆地的重大线性交通市政基础设施，不可避免与各类保护单元产生矛盾，影响我市重大项目建设。

三、解决思路

近年来，中共中央、国务院陆续印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等重要文件，为以国土空间规划为平台，以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线为抓手，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，优化自然保护地体系确定了原则、方法和路线图。此外，我市机构改革以来，三条控制线的划定职能已划转至规划和自然资源部门、各级各类自然保护地的划定职能划转至林业部门，为我市科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，为做到不交叉不重叠不冲突奠定了基础。

我们将按下述思路，落实您关于统一保护单元协调机制、加强工作统筹、做好区域协调、解决好保护与发展关系的建议。

（一）编制好国土空间规划，协调联动区域发展，优化空间布局

一是推进成渝地区双城经济圈建设，突出高质量发展重要增长极和成渝地区双城经济圈核心引擎定位，中心城区“强核提能级”；主城新区“扩容提品质”，独立成市，建设产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，共同形成多中心、多层级、多节点的网络型城市空间结构。二是突出渝东北三峡库区网络城镇群生态优先绿色发展示范区定位，保障三峡新区空间落地，共建万达开川渝统筹发展示范区，推动渝东北和川东北地区一体化发展，构建“一心、一廊、四片”城镇空间格局。三是突出渝东南武陵山区城镇群武陵山区文旅融合发展示范区定位，彰显山地特色、民族风情，构建“一心、一堡、四点”城镇空间格局。

（二）在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线

一是生态保护红线。按照“确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的原则，将面积在1平方公里以下不具备完整生态功能的零星破碎图斑调出，将主城都市区、渝东北、渝东南的生态功能极重要、生态环境极敏感极脆弱区，以及新的自然保护地补充纳入生态保护红线。调整后，规模方面与2018年批准的2.04万平方公里保持一致，生态系统完整性和质量均有提升；通过调出与镇村用地及矿业权、重大建设项目用地存在冲突的区域，解决近远期建设项目的空间落地。

二是永久基本农田。巩固划定成果，统筹落实划定永久基本农田控制线。按照国家统一部署，结合第三次国土现状调查初步成果开展永久基本农田划定成果核实整改工作，重点对划定不实、违法占用、严重污染等问题进行全面梳理整改，并按照要求进行补划，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。结合《重庆市国土空间总体规划（2019-2035）》编制工作，与生态保护红线、城镇开发边界充分协调划定落实永久基本农田控制线，使永久基本农田保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低。

三是城镇开发边界。按照“避让生态保护红线、不占或少占永久基本农田，满足城镇发展需求”的原则，初步按全市0.6万平方公里划定，优先保障建设成渝地区双城经济圈核心引擎的空间需求，提高产业和人口承载能力。

（三）建立全市自然保护地体系

为落实中共中央、国务院《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，我市已制定《重庆市关于科学建立自然保护地体系的实施意见》《重庆市关于科学建立自然保护地体系的试点工作方案》，于今年2月17日通过市政府第84次常务会议审议同意，并经国家林草局批准同意，已提交市委常委会议审议通过。

优化整合预案保留了原有220个自然保护地范围，扣除交叉重叠后优化整合为182个自然保护地，对过去没有纳入自然保护地规划，但属于生态保护红线、生态公益林、天然林等重点保护的区域，补充开展了以生物多样性为主体的评估调查，拟新设立26个自然保护地，实现应划尽划、应保尽保。本次优化整合后全市自然保护地为208个，既可以有效解决以前大量存在的若干历史遗留问题，也为今后实施科学保护、精准保护、合理利用奠定了坚实基础。

（四）加强统筹协调

一是加强生态保护红线、永久基本农田与自然保护地的协调。3月16日，自然资源部、国家林原局召开自然保护地整合优化和生态保护红线评估调整推进工作电视电话会议，强调细化自然保护地边界范围和功能分区，加强生态保护红线与自然保护地的衔接。为帮助各区县加快解决自然保护地体系与经济社会发展中的协调关系问题，根据有关精神，市规划和自然资源局、市生态环境局、市林业局已联合制定工作方案和统一的技术标准，请各区县对照已确定纳入生态保护红线的自然保护地名录，开展自然保护地优化整合前期工作。其一，依据国土“三调”成果和自然保护地分布，参照生态保护红线的工作精度，细化自然保护地外轮廓线，注重其与自然地貌的衔接及与生态保护红线外边界的一致性；其二，根据国家确定的“三区变两区”原则，明确自然保护地核心区、一般管控区的范围；其三，自然保护地与生态保护红线参照统一的标准，对现状城镇、永久基本农田、交通、市政、水利、矿业权、探矿权、油气开采等进行处置，确保清除生态保护红线、自然保护地内各类矛盾。

二是加强 “三线一单”的成果运用协调。市生态环境将牵头建立“三线一单”数据应用平台，数据集中管理、查询、应用、展示和交换，实行信息共享共用。建议在地方立法、政策制定、规划编制、执法监管中及时查询、应用“三线一单”，不符合、不衔接、不适应的于2020年年底前完成调整。同时，为确保“三线一单”的动态适应性，市生态环境局已建立动态更新机制，国家批准国土空间总体规划、新的生态保护红线和自然保护地体系后，及时调整“三线一单”有关内容。

此复函已经扈万泰副局长审签。对以上答复您有什么意见，请填写提案办理情况征询意见表寄给市政协提案委和我局，以便进一步改进我局工作。

再次感谢您对我市规划和自然资源管理工作的关心和支持！

重庆市规划和自然资源局

2020年5月27日