建议提案办理情况_重庆市规划和自然资源局

[ 索引号 ]	115000000092766604/2023-52375	[ 发文字号 ]
[ 主题分类 ]	其他	[ 体裁分类 ]	政协提案办理
[ 发布机构 ]	市规划自然资源局
[ 成文日期 ]	2023-12-11	[ 发布日期 ]	2023-12-11

重庆市规划和自然资源局关于市政协六届一次会议第0751号提案的复函

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渝规资函〔2023〕1587号

重庆市规划和自然资源局关于

市政协六届一次会议第0751号提案的复函

田永中委员：

您提出的《关于改进我市耕地“进出平衡”政策实施的建议》（第0751号）收悉。经与市农业农村委、市林业局共同研究办理，现答复如下：

一、我市出台《重庆市实施耕地“进出平衡”指导意见（试行）》有关情况

2021年11月27日，自然资源部会同农业农村部、国家林草局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）（以下简称166号文件），针对“国土三调”反映出的耕地转为其他农用地造成大量耕地流失问题，设立了耕地“进出平衡”制度，要求各地制定具体实施办法，稳妥推进。在现行非农建设占用耕地实行“占补平衡”制度基础上，对农业结构调整、国土绿化和农业设施建设占用耕地实施“进出平衡”制度，是严格耕地用途管制、守住18亿亩耕地红线的改革举措和现实需要。

为促进耕地“进出平衡”这一重大改革举措落地落实，切实扭转耕地转为其他农用地导致耕地数量减少的问题，在国家层面没有细化规定的情况下，我市以市委农村工作暨实施乡村振兴战略领导小组耕地保护建设工作专班办公室名义，于2022年7月5日印发了《关于印发〈重庆市实施耕地“进出平衡”指导意见（试行）〉的函》（渝耕保专办〔2022〕54号）（简称《试行意见》），要求各区县结合实际抓好落实。我市《试行意见》提出的分类落实耕地恢复经费经验做法，得到自然资源部耕地保护监督司通报表扬。

以市耕地保护建设工作专班办公室名义出台《试行意见》，是综合考虑了多方面因素的结果。一方面是耕地“进出平衡”制度属于一项重大改革举措，国家层面鼓励地方结合实际先行先试，稳妥推进，为后续出台实施细则或者优化完善制度探索经验。为便于后续及时修正，我市指导意见确定为“试行”。另一方面，之所以没有采用三部门联合印发规范性文件的方式，系因当时各部门对上位文件的理解有差异，难以在短时间内达成一致意见，不利于“进出平衡”制度及时落地。同时，按照试行意见的方式出台，不属于制定政策，为国家层面的实施细则出台后我市能够及时纠偏完善政策预留操作空间。

二、对委员提出《试行意见》存在问题的说明

您提出我市《试行意见》存在四个方面问题，对我市完善耕地“进出平衡”管理政策具有很强的指导意义。

（一）关于“进出平衡”的实施范围有待调整问题。

一是2022年12月8日，自然资源部耕地保护监督司召开视频会议对166号文件进行政策解读，对“批准”的定义及范围进行了详细说明。“批准”指县级人民政府同意纳入年度耕地“进出平衡”总体方案，未纳入县级年度耕地“进出平衡”总体方案的，不得擅自转变耕地用途。“批准”的范围主要考虑到占用耕地实施国土绿化、将耕地转为农业设施建设用地、将流转给工商企业等社会资本的耕地转为其他农用地这三类情形规模较大，应予以严格管理，且主体明确，也能够进行管理；同时，要求申报有利于县级政府及时掌握拟将耕地转变用途的情况，以便统筹安排补足耕地，落实好耕地“进出平衡”。农民个人在自己承包地上自行将耕地转为其他农用地的，不确定性因素大，较难采取申报制，166号文件未要求此种情形向乡镇政府申报。对于农民个人自行将耕地转其他农用地，年度内造成耕地减少的，由县级政府统一落实“进出平衡”，“兜底保障”，需要县、乡、村采取多种手段掌握情况，提前谋划，适度引导，做好统一安排。

二是166号文件明确，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》明确，种植蔬菜、棉花、油料、糖料、饲草、烟草等非粮农作物的土地确认为耕地。耕地“进出平衡”制度的核心是耕地变成其他农用地，在种植饲草未导致耕地地类变化的情况下，不属于需要落实“进出平衡”的情形。

因此，在“批准”的标准或具体要求方面，我市严格把握166号文件要求和政策解读会议精神，稳妥推进“进出平衡”制度落实，避免超越上位规定情况。

（二）关于静态的年度“进出平衡”不利于工作开展和保护耕地，“进出平衡”工作程序需要调整问题。耕地“进出平衡”既是一项制度，也是一种状态，评价是否实现年度内耕地“进出平衡”，依据的是当年度国土变更调查成果，耕地流入与流出是整个年度内的持续性过程，年底只是评价是否达到平衡状态，并非在年底才实施该项工作。

我市出台《试行意见》时，全国各地均在对“进出平衡”制度落地进行探索，各自的侧重点和对166号文件的理解都存在差异，我市《试行意见》未明确表达“滚动实施”的要求，但在实际过程中一直强调“滚动储备”的管理方式。《试行意见》对落实耕地“进出平衡”的实施程序做了明确要求，即各区县每年11月提前谋划并收集掌握本辖区拟将耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的项目情况，按照项目申报、乡镇初审、规划自然资源部门汇总编制年度总体方案、区县政府审查批准方案的流程，确定本辖区拟转出与转进耕地的具体情况。流出耕地的项目经批准后，由乡镇政府组织相关责任单位按照总体方案明确的时间计划，对选定的拟流入耕地地块进行实施并及时申请认定。要求每年11月开始谋划掌握项目情况，主要是便于区县政府做好次年度耕地流入与流出的统筹安排，提前制定恢复计划并推进实施，确保在年度国土变更调查中耕地流入大于等于流出。

2022年，我局组织各区县全面建立可恢复耕地资源数据库，初步明确了可恢复为耕地的地块面积、范围、地类及空间分布。目前，正在按照国家关于明确林地管理边界的相关文件精神，组织区县进一步核实确认；今年还印发了《关于补充调查核实现状耕地未来逐渐成园成林情况的通知》（渝规资办〔2023〕20号），要求各区县全面摸清现状耕地未来逐渐成园成林情况，准确研判未来各年度“非粮化”趋势及数量，以便更加科学、准确的开展耕地恢复补足和年度“进出平衡”工作。

（三）关于易地“进出平衡”的机制还不健全问题。按照166文件规定，“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实”。落实年度耕地“进出平衡”是区县政府的责任。本区县耗费了大量资金流入耕地多出来的部分，无偿用于弥补其他区县的“进出平衡”缺口显然有失公平，但在制定《试行意见》期间，如何体现省域内统筹落实问题仍有诸多不明确，经慎重考虑，暂时采取区县政府之间进行协商的方式，按照有偿原则易地落实“进出平衡”，具体操作暂时交给区县政府自主确定。

今年以来，我局组织重庆土交所等单位对耕地“进出平衡”指标有偿调剂制度进行了研究，起草形成了《耕地进出平衡指标有偿调剂试点工作方案（讨论稿）》，探索构建“两库”（水库淹没区补足耕地库、进出平衡储备库）“一平台”（耕地“进出平衡”指标调剂平台）的指标有偿调剂制度，计划在国家层面明确相关规则后再深入推进。

三、下一步打算

目前，自然资源部起草制定的《耕地进出平衡实施细则（征求意见稿）》正在征求地方意见。一是关于“进出平衡”实施范围问题。征求意见稿分别明确了耕地流入和流出的正面清单及负面清单，也再次强调农民在自己承包地上进行农业结构调整导致耕地流出的，由县级人民政府统筹落实耕地流入。二是关于工作程序问题。征求意见稿明确，每年年初编制年度总体方案，实行“以进定出”，在总体方案的控制下，实行耕地流出项目申报制度，压实耕地流入的主体责任和行业主管部门的监管责任。同时还明确，要提前做好流入耕地储备工作，年度耕地“进出平衡”检查出现结余的，可带位置纳入水库淹没区流入耕地储备库，或用于补足本省“十三五”耕地保护责任缺口，或结转至下一年度用于落实耕地“进出平衡”。征求意见稿提出的管理方式和您提出的工作建议方向基本一致。三是“进出平衡”指标调剂问题。征求意见稿要求省级自然资源主管部门细化省域内流入耕地统筹调剂办法，从严管控跨县域落实耕地进出平衡。

您提出的3个建议很有针对性，也在我局完善“进出平衡”管理政策的计划内容之内。下一步，我局将根据国家正式印发的《耕地进出平衡实施细则》相关规定，结合您提出的建议，进一步完善我市耕地“进出平衡”管理政策，加快建立耕地“进出平衡”指标市域内跨区县有偿调剂制度，逐步实现市场化交易。感谢您对我市耕地保护工作的关心和支持！

此复函已经扈万泰局长审签。对以上答复您有什么意见，请填写在回执上寄给我们，以便进一步改进工作。

重庆市规划和自然资源局

2023年6月14日

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