为贯彻落实国务院办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号，以下简称《指导意见》），我市出台了《重庆市人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》是我市首个专门规范土地二级市场的重要文件，围绕交易规则、创新运行模式、健全服务监管等三个方面，分别作出了一系列的制度安排和设计。《实施意见》的出台，对于促进一二级市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场、加快推动经济高质量发展具有重要意义。

一、制定背景

党中央、国务院高度重视土地制度改革工作。党的十八届三中全会明确提出要“完善土地二级市场”。经党中央、国务院同意，2017年以来，自然资源部在包括我市中心城区在内的全国34个市县开展了为期两年的试点工作，形成了一批可复制、可推广的改革经验。2019年5月29日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第八次会议，审议通过《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》。2019年7月6日，国务院办公厅印发了《指导意见》，《指导意见》是我国首个专门规范土地二级市场的重要文件，是新时代完善我国土地二级市场的顶层设计。

二、《实施意见》主要内容

《实施意见》主要分为五个部分。

（一）引言和总体要求。阐述制定《实施意见》的缘由和指导思想，明确目标任务是着力完善土地二级市场规则,健全服务和监管体系,提高节约集约用地水平,为完善社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展提供用地保障。

（二）交易规则和机制。一是明确了土地转让形式，明晰不同类型建设用地使用权的转让条件，完善土地分割或合并转让政策。二是规范建设用地出租管理，以划拨方式取得的建设用地出租的，应按规定上缴租金中所含土地收益，并探索建立出租收益年度申报制度。三是完善建设用地抵押机制，确定不同类型建设用地使用权的抵押条件，放宽对抵押权人的限制，扩大抵押物范围，并对抵押权实现相关处置原则进行明确。

（三）运行模式。一是明确规划自然资源主管部门应按照构建统一的自然资源资产交易平台的相关要求，统筹建立土地二级市场交易平台。二是建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程，明确相关规则。三是加强信息互通共享和涉地司法处置、涉地资产处置的部门间工作衔接，切实保障交易安全。

（四）服务体系和监管。通过培育和规范社会中介组织，加强市场监测监管与调控，完善土地市场信用体系建设等，建立公开、公正、透明的中介服务秩序，维护市场平稳运行，解决政府服务、监管不完善问题。

（五）保障措施。加强组织领导、重视宣传引导、严格责任追究，并要求各区县（自治县）人民政府各有关部门要充分认识完善土地二级市场的重要性，确保各项工作举措和要求落实到位。

三、重要措施

（一）充分保障出让建设用地使用权人的权利。在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，充分保障以出让方式取得的建设用地使用权的转让、出租、抵押等交易自由。

（二）规范划拨建设用地使用权入市。以划拨方式取得的建设用地使用权转让，经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规办理有偿使用手续，补缴土地出让价款。以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。探索建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，由出租人依法向属地规划自然资源主管部门申报并缴纳相关收益。以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。

（三）盘活存量工业用地。《重庆市工业园区及工业项目规划管理办法》（渝府办发〔2015〕95号）规定普通工业项目土地、房屋不得分零转让，对促进节约集约利用土地，防止囤地炒地起到了积极作用。但近年来，由于产业升级调整、企业经营不善等原因，部分工业园区出现工业用地利用效率不高、部分空置的情况。为促进存量工业用地节约集约利用，拓宽盘活渠道，《实施意见》允许工业项目建成投产后，确有多余的工业用地需要分割转让的，经有审批权的规划自然资源主管部门会同经济信息、生态环境、住房城乡建设部门审查同意后，可予分割转让，分割转让后地块不得改变原工业用地用途。

（四）扩大抵押担保物范围。近年来，民间资本投资社会领域实业的情况越来越多，相关机构以出让等有偿方式取得土地后，办理抵押的诉求十分强烈。2017年，国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）明确：探索允许营利性的养老、教育等社会领域机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。《实施意见》在《指导意见》的基础上进一步提出“探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资”；同时要求抵押权实现后，应保障原有经营持续稳定，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。