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重庆市南川区规划和自然资源局关于区政协十五届六次会议第002号提案的答复函
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重庆市南川区规划和自然资源局
关于区政协十五届六次会议第002号提案的
答复函
刘后文委员：
您提出的《关于进一步完善地下空间开发利用法律制度的提案》（第002号）收悉。经与区司法局共同研究办理，明确地下空间权属和设权规则事项已经解决，完善地下空间规划与审批机制、界定公共属性与市场化开发边界及健全地下空间安全与运营责任制度事项均已采纳。现将办理情况答复如下。
一、已出台政策依据
为统筹推进城市地下空间合理开发利用，充分挖掘地下空间资源潜力，提高土地要素配置的精准性和利用效率，自然资源部2024年7月31日提出了《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号，以下简称《指导意见》），从总体要求、规划统筹引领、供应政策体系、项目规划管理、产权管理及保障机制6个方面提出相关指导意见，探索推进城市地下空间的开发利用。
二、提案事项解决及采纳情况
（一）关于明确地下空间权属和设权规则事项（已解决）
您提出的地下空间权属不清、分层设权规则缺失等问题。在地下空间确权登记方面，我局根据《民法典》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记规程》《指导意见》等规定，依法依规开展地下空间确权登记。《民法典》明确地下空间设立地下建设用地使用权，奠定了法理基础。《不动产登记暂行条例实施细则》规定“具有独立利用价值的特定空间以及码头、油库等其他建筑物、构筑物所有权的登记，按照本实施细则中房屋所有权登记有关规定办理。”《不动产登记规程》进一步细化了登记申请材料，《指导意见》明确城市地下空间建设用地使用权登记以不动产单元为基本单位，通过国有建设用地划拨决定书、有偿使用合同及其附图来确定其范围后，依法办理国有建设用地使用权及建（构）筑物所有权登记，可依法转让、出租和抵押。其中：与地表国有建设用地使用权作为一个整体一并供应的地下空间，土地权利类型继续依法登记为国有建设用地使用权，权利设定方式登记为地表；单独设立的地下空间国有建设用地使用权，其土地权利类型登记为国有建设用地使用权，权利设定方式登记为地下。城市外地下空间确权登记现暂无指导意见，下一步，我局将参照城市内地下空间规范管理要求，探索研究城市外地下空间分层设权、确权登记的操作路径。
（二）关于完善地下空间规划与审批机制事项（已采纳）
完善地下空间规划与审批机制工作，主要从以下三个方面开展：
一是摸清地下空间资源底数。充分利用遥感、物探、物联感知、地面数字化调查等新技术方法，加强城市地质基础调查，摸清城市地质状况和地震活动断层分布，理清城市地下空间现有市政设施、人防工程等建（构）筑物的利用现状、权属关系，以及文物分布情况，加强区域地下水位变化调查监测和影响分析，科学评估地下空间资源环境承载能力、自然灾害影响特征和地下空间开发适宜性、安全风险，明确可利用资源的规模、质量和三维空间布局，为地下空间开发利用相关专项规划编制与科学开发利用奠定基础。
二是统筹地表、地下空间，科学编制地下空间开发利用相关专项规划与详细规划。结合城市发展需要，充分考虑地下空间承载能力、灾害影响、地质水文等自然条件和文物古迹等人文条件，将地下空间在平面上划分为地下空间禁止建设区、地下空间有条件建设区和地下空间适宜建设区，合理利用浅层（地表下0-15米）、次浅层（地表下15—30米）地下空间。按照国土空间分区规划明确的功能分区，以地表规划用地布局为基础，因地制宜开展城市地下空间开发利用交通工程、人防工程、综合管廊等专项规划编制工作，将相关成果纳入国土空间详细规划（以下简称详细规划），并与其他专项规划涉及的地下空间开发利用做好衔接。
对于拟开发利用的地下空间，开展地块地下空间详细规划编制工作，详细规划中进一步明确使用性质、地下空间的位置、空间范围边界、地下深度、建设规模、配套建设要求和连通方式等规划控制指标和要求以及地上地下空间复合利用和功能协调的有关要求，提出地下市政设施保障控制要求，并做好非同期建设内容的规划衔接。
三是加强部门协同，推动并联审批。定期、不定期组织召开专家咨询委员会、规划委员会，联合市级权威专家、部门联合会审地下空间开发利用相关专项规划、详细规划、地下工程设计方案，实行多规合一、一次审查，同步出具意见；严格落实主协办制度，每个审批阶段确定一家牵头部门（立项用地规划许可、工程建设许可阶段由规划自然资源部门牵头，施工许可阶段和竣工验收阶段分别由各行业主管部门牵头），由牵头部门告知协办部门，实现线上会商、协同审批，体现“一家牵头、并联审批、限时办结”。
（三）关于合理界定公共属性与市场化利用边界事项（已采纳）
合理界定地下空间公共属性与市场化利用边界工作，国家及部分省市已有相对成熟的工作经验可以借鉴，主要包括：
一是规范地下空间供应方式。地下空间国有建设用地的供应，按照地表国有建设用地供应方式和程序办理，符合以下情形的，可以采用协议出让（租赁）方式供应：地表国有建设用地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的；与城市地下公共交通设施配套同步建设且不能分割实施的经营性地下空间；宗地内及宗地间的地下连廊。
二是实施差别化的地价政策。地下空间国有建设用地使用权以出让或租赁方式取得的，其土地出让价款（租金）分层计算。以基准地价为基础，充分考虑成本差异，实行地价向下递减的优惠政策，综合评估后确定地下空间国有建设用地使用权价格。地下三层及以下可减免土地出让价款（租金）；已设立地表国有建设用地使用权的地下空间通过划拨方式供应并自行开发的，不再收取土地价款；对于利用公共管理与公共服务用地、公园与绿地的地下空间，建设面向社会提供公共服务的非营利性地下停车设施的，可不收取土地价款，但地下车位不得分割销售或以租代售。例如，青岛市提出：“以有偿使用方式供应的地下空间国有建设用地使用权，在开展地价评估时，以基准地价对应的容积率为基础，地下负一层按照地表同用途地价的三分之一测算，地下负二层按照地表同用途地价的六分之一测算，地下负三层及以下空间不收取土地价款；地下停车库（位），按照工业用途对照上述比例测算地价，不进行容积率修正；对已办理地表建设工程用地审批手续，后经批准由同一建设单位结合地面建筑一并开发建设地下工程，用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用途的，建设单位应当在办理房地产初始登记前，按规定报政府批准并补缴土地出让价款。工矿仓储项目使用地下空间仍然用于工矿仓储用途的，不需补缴土地出让价款。”
您提出的“根据地下空间不同功能类型，建立差异化的开发、收益和监管规则，明确公益性与经营性地下空间的权利义务，减少制度摩擦”建议，具有较强现实针对性，我局予以采纳。下一步，我局将结合国家和市级政策，研究制定地下空间分类利用指引，明确不同用途的用地方式、出让年限、收益分配和相关权利义务，推动形成公益性优先、市场化有序参与的地下空间开发格局。
（四）关于健全安全与运营责任制度事项（已采纳）
地下空间建设工程整体上按照地表空间建设工程落实行业主管部门、建设单位、施工单位等安全责任制度，考虑地下空间密闭，施工运营技术复杂等特殊性，重点加强断裂带、地基承载力、岩溶、地下水等地质、火灾、水灾、管线老化破损、环境影响与邻避设施影响风险防控，建立地下空间全生命周期风险预警管理机制，推进地下空间的物联设备与主体设备同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用，提高安全隐患及时预警和事故应急处置能力。我局在规划编制、土地出让（划拨）、方案审查、批后监管和竣工规划核实环节进一步强化安全底线要求，严格规划条件落实，任何单位和个人未经批准不得擅自改变地下空间的使用功能、规划条件和土地用途，同时强化合同履约动态监管，确保依规依约开发利用地下空间。
此答复函已经黄美均局长审签。对以上答复您有什么意见，请及时通过数字政协平台进行评价。
重庆市南川区规划和自然资源局
2026年4月30日
（联系人：周波；联系电话：18725940920）
（此件公开发布）
